科技创新政策是塑造创新环境和激发创新活力的重要手段。当前，我国正处于落实创新驱动发展战略的关键时期，必须不断完善和优化科技创新政策体系，充分发挥政策体系的环境营造和创新激励作用。科技创新政策范围越来越广、政策工具越来越丰富多样，亟需构建一套理论扎实、逻辑清晰的科技创新政策框架，对我国科技创新政策实践进行系统性梳理分析，增强对政策的整体性把握，为提升未来政策制定的科学性和针对性奠定理论基础。
科技创新战略地位日益凸显，需要一个体系性的政策实施路径。新世纪以来，世界各主要国家不断发布重大科技创新战略，美国分别于2008年、2011年和2015年发布三版《美国创新战略》，德国分别于2006年、2010年、2014年、2018年发布了四版《德国高技术战略》，2013年日本发布《科学技术创新综合战略》。我国一直以来高度重视科技创新，党的十八大提出创新驱动发展战略，并将科技创新摆在国家发展全局的核心。战略与政策是一体两面，战略为政策制定提供指引，政策为战略落实提供路径。贯彻落实创新驱动发展战略，就必须对当下科技创新政策体系有个全局性系统把握和判断，进而才能有针对性地制定和完善政策措施。
科技创新政策科学化是大势所趋，需要一个整体性的政策分析框架。世界各国科技投入不断加大，科技对经济社会影响的双面性也越来越明显。推进科技创新政策的决策科学化，强化政策的投入、效益分析，提升决策水平和质量，成为各国政府关注的热点议题。不仅OECD一直在致力于推进科技创新政策的科学化，2006年开始美国建立专门的研究专项大力发展科学政策学，2010年开始英国推进循证(evidence－based)决策。决策科学化的一个基本前提就是要搞清政策的主体、内容和边界，这样才能有针对性地构建政策数据库，进而开展有效的政策检测和评估。面对复杂的科技创新政策体系，构建一个能清晰划分政策边界、区分政策内容的分析框架就成了推进决策科学化的必然要求。
基于国家创新体系构建科技创新政策体系
由于科技创新政策体系自身复杂性，构建一个科学合理、逻辑清晰、实践有效的科技创新政策框架，长期以来都是有很大挑战性的难题。其一，科技创新政策的多面性，涉及科研、产业、商业、教育等经济社会生活的方方面面，当今科技创新政策基本已经成为“全政府口径政策体系”；其二，科技创新政策的多层性，涉及宏观的国家经济和安全、中观的区域和产业以及微观的企业和人员等；其三，部分政策的局部性，有些政策只针对特定的局部领域，如新能源汽车创新政策，仅适用于该领域。
为构建科技创新政策体系，理论界已经进行了理论探索和尝试，现有主要的划分方法主要有两种。
其二，是功能面划分，按照科技创新政策的发挥作用的方式，分为供给侧政策、需求侧政策和环境侧政策。罗斯威尔于1981年最早做出探索，提出供给面政策包括提供财政支持、人力资源和基础设施，需求侧政策主要是政府采购和技术标准政策等，环境侧政策包括税收政策等。斯坦米勒在此基础上，提出了技术政策的四分法，包括供给侧政策、互补因素供给政策、需求侧政策、制度变革政策。苏竣和陈劲也采用这个分类方法对我国科技创新政策进行了归纳分析。
2.2 国家创新体系理论与科技创新政策体系
尽管有着多种多样的分析科技创新政策的视角，近些年又发展出创新生态的理论构想，但是国家创新体系仍然是目前成熟度最高、简明性最好、实践契合度最佳的分析工具，是当前全球接受度最广的科技创新政策指导框架。2012开始，OECD同世界银行共同建设专门的“创新政策平台(innovation policy platform)”网站，也尝试使用国家创新体系理论来构建科技创新政策体系框架，来收集和整理全球科技创新政策。
弗里曼将创新系统定义为“由公共和私人部门机构形成的网络，这些部门的活动和互动对新科技的产生起到了促进、吸收、改进和扩散作用”。综合国家创新体系的相关研究，结合创新治理工作实践来看，国家创新体系由各种创新主体构成，是促进知识创造、扩散和应用的网络和制度安排，具有多要素、多主体、多环节和多层次的立体性特征。创新要素是创新活动的基础，包括创新投入的人、财、物。要素集聚形成不同的创新主体，成为创新活动的组织者和实施者，按照不同的功能定位从事不同类型的创新活动。创新主体功能发挥需要关联互动机制，实现创新协作。创新活动成果要落到具体产业中，实现产业的创新发展。创新活动需要区域承载，最终表现为区域创新和经济发展。整体上看，创新活动的发生需要良好创新治理体系和创新生态条件，同时需要国际环境进行互动实现开放创新。此外，一个完善的系统需要反馈机制实现自我调整和优化，国家创新体系通过有效的反馈机制实现系统演进。由此，可以将国家创新体系分为八个方面：(1)要素：人才、资金和设施设备等；(2)主体：要素集合的特定功能体，包括企业、高校和科研院所等；(3)关联机制：创新主体之间的互动关联；(4)产业创新：创新在特定产业中的具体表现；(5)区域创新：创新在特定区域内的具体表现；(6)创新环境：创新活动发展的内部条件；(7)开放创新：创新发生的外部条件；(8)系统反馈：创新体系发展的反馈机制。
3.1 创新要素政策
科技人才政策。改革开放以来，为建设一支规模宏大、结构合理、素质优良、激励充分的创新人才队伍，我国科技人才政策坚持以培养人为主线、以激励人为核心，工作重点从改革开放之初的强高端，发展到现在的打基础和抓尖端。具体措施包括：一是持续加大人才培养和人才引进，实施海外高层次人才引进计划、国家高层次人才特殊支持计划等人才专项，不断壮大科技人才队伍，2016年我国研发人员全时当量达387．8万人年，居世界第一。二是推进人才管理制度优化改革，建立科技人才分类评价制度，深化科技奖励制度改革，强化科研诚信体系建设，改革完善院士制度。三是强化科研人员的收入激励，构建“基本工资+项目绩效激励+创新成效激励”三元收入分配制度，形成知识创造价值、价值创造者得到合理回报的良性循环。四是营造宽松环境，支持和鼓励事业单位专业技术人员到企业挂职、离岗创业和兼职创新等。
科技基础设施条件政策。我国根据国家目标和战略需求，持续推进科技基础设施建设，开展分类管理和优化布局，加大对外开放共享，提高科技资源使用效率，强化我国科技创新的条件保障能力。近些年，我国对科技基础条件平台和设施进行了整合，当前主要分为三类：其一是科学与工程研究类国家科技创新基地，包括国家实验室、国家重点实验室；其二是技术创新与成果转化类国家科技创新基地，包括国家技术创新中心、国家工程研究中心和国家临床医学研究中心；其三是基础支撑与条件保障类国家科技创新基地，包括国家科技资源共享服务平台和国家野外科学观测研究站。
创新主体主要包括企业、高校和科研院所等。我国创新主体脱胎于计划经济体系，主体政策的核心就是持续深化改革，通过改革破除制约创新的体制机制障碍，释放各类主体的创新活力，同时针对不同类型主体不断加大创新激励和支持，促进创新能力持续提升。
高校和科研院所创新政策。科研院所和高等学校是基础研究和源头创新的主力军，在创新体系中发挥越来越重要的引领性作用。改革开放以来，我国大力推进公共科研体系改革，推动建立符合现代科研规律的大学和院所制度，建立以职能定位为基准的分类管理，扩大高校和科研院所自主权，增强原始创新能力和服务经济社会发展能力。其中，科研院所更是改革重点，其政策经历了从建立有偿合同制、到“稳住一头，放开一片”、再到技术开发类院所企业化转制和公益类院所分类改革的过程，再到当前的探索建立现代院所制度。具体政策包括：以章程约定机构功能定位、确立法人治理结构、建立与功能定位相适应的科研管理、用人、奖励等制度；扩大高校和科研院所自主权，赋予创新领军人才更大人财物支配权、技术路线决策权；深化科研项目资金管理改革，充分下放资金管理自主权；开展分类评价，结合科研事业单位职责定位，分为基础前沿研究、公益性研究、应用技术研发等三类进行评价。
国家创新体系理论最大贡献之一就在于认识到，一个国家或地区的创新效能不仅同创新主体的能力有关，还跟主体之间关联程度有重要关系。加强创新关联是全球创新体系建设面对的共同难题，且各国国情不同，政策方向和着力点都有差异。我国完善创新关联机制政策的核心就是破除障碍、创新制度，我国不断深化改革，破除制约体制机制障碍，同时积极开展政策创新，创造更有利于要素流动、主体互动的制度条件，努力提升国家创新体系的整体效能。
促进科技金融结合政策。科技金融包括创业投资、科技贷款、科技保险、创业上市等形成，是创新创业的催化剂和放大器。伴随改革开放以来我国资本市场的发展，我国逐步建立了多层次支持创新创业金融体系，鼓励和推进科技金融产品和服务创新，推动产业链、创新链、资金链融合发展，逐步形成了各类金融工具协同支持创新发展的局面。一是拓宽科技贷款等间接融资渠道。提高间接融资的灵活性和便捷性，包括大力发展知识产权质押融资、发展科技金融专营机构、允许商业银行将债权融资和股权融资相结合，推出科技保险(高新技术企业产品研发责任险、关键研发设备险等多种险种)等。二是鼓励创业投资发展。财政引导方面，2015年设立国家新兴产业创业投资引导基金和国家中小企业发展基金，引导社会创投资本支持战略性新兴产业和高新技术产业种子期、初创期创新型企业发展。
大量产业创新研究表明，不同产业的知识生产、知识吸收和知识扩散的模式不同，即使同一产业，在产业生命周期的不同阶段，创新规律也不尽相同。产业创新政策的核心是因产施策，深入研判不同产业的创新发展规律，围绕创新链完善政策链。总体来看，我国产业创新政策着重在前端的科技供给和后端的产业标准和市场准入等方面提供针对性的公共资源和政策供给。比如，针对电动汽车产业创新发展，我国形成从研发、技术标准、产业化示范、基础设施、市场推广的全链式国际通行的政策布局，大大加速了我国新能源汽车产业的发展。技术研发方面，对电动汽车的电池、电机、电控等展开从基础研究到竞争前技术的研发。标准制定方面，引导我国企业同国际同行一起共同建立行业技术标准。产业化方面，在25个城市开展节能与新能源汽车推广示范。基础设施方面，全国范围内加强充电网络和设施建设。市场推广方面，实施节能汽车车船税优惠。我国已成为电动汽车、新能源汽车全球第一大产销市场，截至2017年，销售量已达到77万辆，保有量超过160万辆，占世界的一半。
创新活动并非随机散布在全球各地，创新区域集聚趋势越来越突出，越是知识密集型经济，这种集聚趋势越明显。改革开放以来，我国区域创新政策的核心是重点突破、协同推进，根据不同地区的资源禀赋、功能定位等因素，建设各具特色和优势的区域创新体系，打造区域创新高地，同时大力建设区域创新共同体，推动区域协同创新发展。当前，主要措施包括四个方面：一是全力打造北京、上海、粤港澳大湾区三个具有全球影响力的科技创新中心，成为创新型国家和世界科技强国建设的两大战略支点。二是建设国家自主创新示范区和国家高新区布局，打造引领区域经济转型升级的增长极。国家高新区营业收入保持年均17.4%的增长速度，2016年营收达28.3万亿元，工业总产值20.5万亿元。三是推进创新型省份和创新型城市试点、区域全面创新改革试验工作，形成若干率先实现创新驱动发展、可复制可推广的区域改革创新样板。四是加强跨区域协同创新，落实“一带一路”、京津冀、长江经济带等国家重大战略，建设区域协同创新共同体。
良好创新环境是创新创业的温床。当前世界各主要国家都在积极出台科技创新政策，以政策为重要手段的创新环境竞争已经成为新一轮全球创新竞争的重要方式。我国创新环境政策的核心就在于不断改进创新治理方式，加快政府职能转变，优化公共服务，为创新创业营造更好的制度条件和文化氛围。
创新生态政策。为营造良好创新生态，我国加强科研诚信建设，强化知识产权保护，营造鼓励探索、激励创新、宽容失败的市场环境和制度条件，激发大众创业、万众创新的热情。健全科研诚信工作体系，构建法人单位日常管理、科学共同自律自净和部门规范引导的工作格局，发挥科研诚信联席会议机制作用，与其他领域信用体系联动，实行对违反科研诚信行为的联合惩戒，营造“守信者一路绿灯，失信者寸步难行”的科研氛围。同时，大力加强知识产权保护，这是我国发展的内在需要，也是大国的责任担当，我国已形成从立法到执法到司法的立体化知识产权保护体系。在立法层面，构建了同国际接轨的知识产权法律体系，并加入了一系列知识产权国际公约。在执行层面，建立了行政执法与司法保护“两法衔接”的工作体系，并建立了专门的知识产权法院。在惩罚效果方面，加大知识产权侵权赔偿力度，探索实施惩罚性赔偿制度。此外，我国一直高度重视开展科学普及和创新文化建设，并制定了《科学普及法》，国务院确定每年5月30日为“全国科技工作者日”，截至目前已成功连续举办18届全国科技活动周。
随着全球化日益深入，创新要素和资源跨国流动越发活跃，开放融合创新已是大势所趋。加强全方位科技开放合作，既是我国现阶段科技发展的自身要求，也符合国际社会的普遍期望。我国开放创新政策的核心就是融通，坚持全球视野谋划和推动科技创新，坚持“引进来”和“走出去”并举，以积极的政策吸引全球创新资源集聚，主动融入全球创新网络，推进全球创新治理体系变革，推动人类命运共同体建设。当前，我国科技合作深度广度不断拓展，建立科技合作关系的国家达到158个，签署政府间合作协议112个，参加国际组织和多边机制超过200余个，与美国、欧盟、俄罗斯等构建十大创新政策对话机制。
一个有生命力的系统是具有反馈的系统。推进国家创新体系建设，要建立有效的反馈机制，及时收集和处理系统运行信号，在此基础上对系统进行必要的纠正和调整。通过不断探索，我国在系统反馈方面建立了“1+N+1”(政策预评估、过程监督、绩效后评价)的评估监督体系，为创新体系运行提供及时信息反馈。在政策预评估方面，典型是《国家中长期规划纲要》的制定过程中，组织了多达2000多名各领域专家，开展了政策成本收益的预评估和科技发展技术预测，保证规划质量和共识程度。实施后，组织多国专家开展了实施效果的中期评估，为规划的后续落实和推进提供了信息指引。在监督方面，探索形成了中国特色的政策落实监督和科研项目管理监督机制。针对创新政策实施，建立“分工台账+按时督查”的政策落实监督机制，比如2015年《深化科技体制改革实施方案》制定了涉及40多个部门的详细分工方案，并确定了政策落实时间表，按时间节点对政策推进情况进行督查。针对科研项目管理，以合同为主线、以诚信为基础，建立了事前诚信承诺和合同约定、事中随机抽查、事后绩效评估的“嵌入式”全活动周期科研项目监督体系和机制。在政策后评估方面，我国已建立完整的创新调查制度，逐步形成了全方位创新监测评价报告体系。另外，每年开展全国层面的重大科技政策实施效果调查评估，为政策落实和改进提供了充分的信息支撑。
一是构建国家创新体系转型期的“政策适应区”。科技创新政策是推动国家创新体系发展的措施和手段，政策内容和力度要适应创新体系所处状态，不能滞后，也不能过度超前。比如，研发投入强度并非越大越好，要考虑所处阶段的创新主体的创新能力，过度超阶段投入可能造成资源配置扭曲和浪费。进入新时代，我国科技创新正在从以跟跑为主向并跑、跟跑转变，整体处于“将强未强”的关键转型期，这将是一个长期而艰难的蜕变过程，政策制定将面临严峻的选择性难题。新时代，政策操作既要强调效率，也不能过于急切，要充分认识科技创新投入产出的积累性和滞后性，下大力气持续攻坚核心关键技术和底层技术，为创新体系转型构筑扎实的硬实力基础。
三是要保持政策体系的弹性和与时俱进。从科技创新政策在不同时期不断演进发展历程可以看出，伴随科技创新活动规律的不断演进，科技创新政策体系也要保持与时俱进。为保障科技创新政策体系的有效性，首先必须要坚持改革精神和传统，坚持不懈研究总结科技创新活动所中存在的体制机制障碍，通过不断推进改革的方式加以调整和优化。其次，要坚持做好政策评估与政策审计，不断淘汰不合时宜的政策措施，根据时代需要修订和制定政策。
作者：贺德方，科技部政策法规与创新体系建设司司长；唐玉立，科技部政策法规与创新体系建设司副司长；周华东，科技部政策法规与创新体系建设司副调研员。本文原刊于《科学学研究》2019年第1期，三思派经作者授权发布。文章观点不代表主办机构立场。
