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樊春良:特朗普政府一年来的科技政策分析与展望

发布时间:2018-07-04 发布来源:上海市科学学研究所

  摘要
  
  美国特朗普政府上台一年来,科技政策发生很大变化。本文总结了奥巴马政府的科技政策特点,回顾一年来特朗普政府的主要变化,分析其背后变化的原因,对未来发展趋势做了预测。
  
  关键词
  
  美国科技政策;特朗普政府科技政策;奥巴马政府科技政策
  
  美国第45任总统特朗普自2017年1月20日就职一年来,给美国国家各政策领域带来极大的变化。在科技政策方面,特朗普政府一改往届政府对科学技术大力支持的立场,力图大幅削减科研经费,冷落政府中的科学家,否认国际科学界公认的气候变化,并于6月1日退出巴黎气候议定书,引起美国及其他国家科学界的不满和抗议。特朗普政府的科技政策不仅对美国科技界产生了很大的消极影响,而且也对世界其他国家科技界产生很大的影响。怎样看待特朗普政府的科技政策?未来可能的发展趋势是什么样?这些是科学界关心的问题。本文的目的是对回顾一年来特朗普政府主要科技政策变化特点,分析其背后的原因,对未来的发展做一展望。
  
  一
  
  奥巴马政府科技政策的成效
  
  要想深入地理解特朗普政府近一年来科技政策,我们需要对之前奥巴马政府的科技政策做一回顾。两下比较,更能看出特朗普政府科技政策的变化程度。
  
  当2009年奥巴马总统就职时,美国正处于从金融危机过后的恢复期。奥巴马在总统就职演说中给予科学技术很大的分量,称“我们要把科学恢复到它的正当位置”。事实上,在竞选期间,奥巴马与其搭档拜登就提出了一套完整的科学技术纲领,即《投资美国的未来——奥巴马-拜登科学与创新计划政策》,包括五个要点:恢复科学政策的诚信和健全;加强联邦政府的科技投入;加强科学培训和教育;促进创新;解决21世纪面临的宏大挑战。奥巴马政府执政后,其科技政策基本按照上述计划展开。
  
  1  保持科学政策的诚信和健全
  
  保持科学政策诚信和健全的一个重要方面是保持科学在政府决策中的地位和作用。奥巴马在正式就职一个月之前,就提名物理学家和环境保护论者霍尔德伦(J. P. Holdren)为总统科学技术助理和白宫科技政策办公室(OSTP)主任,并担任总统科技顾问委员会(PCAST)主席。这与乔治?W.布什总统在就职6个月后才提名其OSTP主任形成鲜明的对比。这种选择的速度和选择本身表明新政府将关注科学议题,特别是气候变化和其他环境议题。霍尔德任满两任任职,是美国历史上任职时间最长的总统科学技术助理和OSTP主任。
  
  在霍尔德伦的领导下,OSTP设立四个部门,包括:科学、技术与创新,国家安全与国际事务,能源与环境以及美国首席技术官办公室。而在小布什时期,OSTP只有两个部门:科学和技术。在奥巴马时期,OSTP成员增长到135位,其中许多是从联邦其他科学部门借调的。
  
  白宫与科学界和企业界联系的机制PCAST取得了巨大的成绩。8年间,PCAST向总统提交了36份报告,在华盛顿召开了45次会议,有400多位工作组成员和专家为决策做出了贡献。PCAST通过自上而下的分析与战略研究,为总统提供了广泛的建议,从能源创新到法医学、从健康到先进制造。他们的很多建议已经体现在总统行动措施当中。
  
  奥巴马政府恢复科学决策诚信和健全的行动措施还包括:任命具有很强科学技术背景的人担任政府相关部门的关键管理职位;确保科学技术咨询委员会由独立的、没有意识形态倾向的专家组成,并且在政府部门和机构建立科学诚信的政策,包括对联邦所资助研究的开放和获取政策。
  
  2  对基础研究的支持
  
  奥巴马在竞选时承诺,在未来10年里把主要科学机构的研究预算翻一番,包括国立卫生研究院(NIH)、国家科学基金会(NSF)、能源部(DoE)科学办公室、国立标准与卫生研究院(NIST)。奥巴马要求基础研究、物质科学和癌症研究双倍增长,一上任,奥巴马就通过《2009年美国恢复和再投资法案》批准1000亿美元的科学技术经费,其中一次性地对联邦R&D计划投入183亿美元,包括第一次给《美国竞争法》授权建立的能源部高级研究计划署(ARPA-E)拨款4亿美元,使其得以启动。不过,除了这一年在实施有显著增加,在其他年度没有实质增长。基本的原因是,美国掌握钱袋子的是国会,而非总统。
  
  3  科学培训和教育
  
  改进美国科学、技术、工程和数学(STEM)是多年来美国科学家和政策界持续关心的问题。奥巴马政府在STEM教育上取得了令人瞩目的成就:(1)确立了雄心勃勃的国家目标:使大多数美国的孩子在科学和数学考试的国际排行中从中等上升到前列;在未来的10年里,预备10万名优秀的STEM教师和多于100万的大学生;(2)把STEM教育优先纳入全面的教育改革中;(3)与包括公司、非盈利机构和基金会在内的所有相关方共同努力。启动教育创新计划,包括:变革方程,一个CEO领导的联盟,充分利用私人部门的能力促进STEM教育100Kin10,在未来10年内储备10名优秀STEM教师;促进联邦在STEM领域的投入;扩大STEM人才库,激励更多的有才能的人成为STEM人才。(4)实施5年计划。在奥巴马任职的第二期,在联邦各部门实施了5年战略计划,对优先目标投入支持。
  
  4  促进创新
  
  在创新方面,奥巴马政府先后提出三版《创新战略》,影响很大。2009年9月,白宫发布第一版《美国创新战略:推动可持续增长和高质量就业》,提出了一个把R&D结果转变成美国国家长期繁荣和提高市民福祉的政策框架,包括三个层次:政府在基础科学、教育和先进技术领域的投资,如脑科学、精准医学等;推动竞争性市场的变革;促进国家关键领域的突破,如清洁能源。[5]2011年2月,美国提出第二版《美国创新战略:保障经济增长和繁荣》,这一更新版在结构上与前一版一样,但内容得到极大的更新,如强调先进制造技术。[6]2015年最新的《美国创新战略》有六个要素,基本思想是联邦政府通过建设创新基础、促进私营部门创新和使国家成为创新者的国家等方面的作用,促进就业高质量的就业和持续的竞争增长,催化国家优先领域的突破,为人民提供一个创新的政府管理。
  
  奥巴马政府促进公私合作方面做出成绩。2011年启动创业美国(Start up America),促进创业公司的成长;2012年签署《创业企业融资法案》,规定允许通过众筹等形式,为新创企业提供资金,2011年实施先进制造伙伴计划(AMP),把研究型大学、高技术公司和联邦政府连接起来,投资新兴技术,创造高质量的制造业工作岗位;NSF于2011年创立创新公司计划(I-Corps),帮助科学家识别科学发现转变为商业化的计划,鼓励科学家走出实验室创办公司。
  
  5   解决宏大的挑战
  
  21世纪社会发展面临的宏大挑战包括能源、环境和气候变化。奥巴马政府这些方面都有显著的进展,新能源包括风能和太阳能得到很大扩展,混合动力和电动汽车也发展迅速。令人瞩目的是奥巴马任用了两位著名的科学家朱棣文和莫尼兹(Ernest Moniz)领导能源部的工作。
  
  在气候变化领域,奥巴马政府坚定支持跨政府部门的气候变化研究。在第二任期,尽管共和党强烈反对,奥巴马运用行政命令的权威实施积极的气候政策,包括2013年发布气候行动计划、2016年批准巴黎气候议定书。
  
  概括地讲,奥巴马政府任职8年来,把科学技术发展放在国家优先发展的位置,提出一些新的思想和创新性的计划,在推动美国科技进步方面卓有成效。
  
  二
  
  特朗普政府的科技政策
  
  2016年11月9日,特朗普出人意料地当选为美国45任总统。虽然特朗普在竞选期间的言论直接涉及科技政策的并不多,但关于就业、税收、教育和贸易等政策中涉及到的一些科技政策问题,已经引起科学界忧虑,如高技术移民、气候变化和能源等议题。
  
  2017年1月23日,在特朗普总统就职后的第四天,《科学》杂志发文,提出了科学界对新政府科技政策所关心的10个问题:(1)特朗普是否会对2017财年预算产生影响?(2)特朗普的2018财年预算将如何对待研发?(3)谁会是特朗普的科学顾问人选?(4)谁来掌管联邦科学机构?(5)科学能否成为基础设施计划的一部分?(6)奥巴马政府提出的科学计划有多少能够幸存?(7)太空探索的目标是什么?(8)美国是否继续参与国际热核聚变反应堆(ITER)计划?(9)联邦统计机构会不会成为特朗普的打压目标?(10)监管能退回多远?
  
  一年下来,这些问题逐渐有了答案。下面我们主要从科学预算和科学顾问人选两个方面回顾一下特朗普政府的科技政策。
  
  1  2018年科学预算
  
  虽然2018财年预算困难迹象已经显现,但当特朗普政府2018财年预算案最终公布——先是3月16日公布2018财年预算摘要版,随后完整的版本在5月末公布,令科学界大为震惊。虽然有些变化早已料到,如联邦气候变化会大幅减少、能源和制造业的联邦技术计划将会减少,但幅度变化之大出乎许多人意料,而且让人意外的是像NIH和能源部科学办公室的基础科学也成为白宫削减经费的目标。总体上看,特朗普政府提议的研发经费预算的减少超过近40年的任何一届政府。
  
  特朗普政府增加540亿国防经费,这些经费是从非国防经费中转移的,把非国防经费削减10.9%,低于2010财年水平。白宫预算计划在2018财年之后每年按2%持续削减非国防预算,最终到2027财年。10年间,非国防经费按照购买力将会减少到2017财年的41.9%以下,总体上会下降29%。这一总的趋势对国防部和和安全部门之外的科学技术机构和计划产生很大的影响,后者是随着非国防预算的整体趋势而变化的。
  
  与非国防向国防转变的总体趋势相一致,国防研发经费得到增长,其余所有部门的研发经费都不同程度受到削减。受影响大的科技机构有:
  
  国立卫生研究院(NIH)的预算只有260亿,比2017财年减少21.5%,大多数研究所都减少22-23%。伴随着预算数额的变化,是结构的重要变化,Fogarty国际中心——NIH负责国际活动的研究机构被撤销,加强医疗保健和质量中心(AHRQ)。NIH资助的竞争性资助减少超过1600项,至少是18%。
  
  能源部(DOE)各机构情况各不相同。伴随着国防经费的整体提高,位于DOE之内的半独立性机构——国家核安全署的经费大幅增加10%,其他机构科学技术预算大幅缩减。能源部高级研究计划署(ARPA-E)——主要资助高风险的应用研究和发展的机构将被取消。可再生能源、高效、化石能源和核能都大幅缩减。能源部科学办公室的经费被削减9亿,大约削减17%,其中生物和环境研究部门削减得最多,不过,国际热核试验反应堆计划(ITER)得到26%的增加,达到6300万。
  
  国家宇航局(NASA)的总体情况要比其他联邦部门好,比2017财年只减少2.9%,但是局里的不同部门情况不同。在科学使命部门,提供给行星科学的预算增加了4.5%,达到4.25亿。地球科学计划减少8.7%,空间得到8.9%的增长,为计划2018年(现推迟到2019年)发射的James Webb Space Telescope提供了足额资金。
  
  国家科学基金会(NSF)提议8.19亿,减少了11%。这使NSF降低到2002年的水平,终止了近年来由于《美国竞争法案》促使高涨的基金增长。这使得NSF的资助项目将会减少11%。
  
  农业部的内部资助机构农业研究局(ARS) 将减少29.2%,低于2017财年的水平。这将会导致17家实验室关门,所有领域的研究项目或者减少或者停止。国家食品和农业研究院 (NIFA)将减少8.1%。资助农业部外部的农业和食品研究计划(AFRI),降至3.49亿,降低6.8%。其他部门也都有下降。根据历史数据,2018财年农业部R&D资助下降到1989年以后的最低点。
  
  国立标准和技术研究院(NIST)近几年得到很大的发展,但特朗普提议的预算将压低NIST的核心研究实验室,几乎完全排除了其为工业服务的智能,包括联邦对制造R&D的支持。科学技术研究局(STRS)负责资助7个研究实验室,被砍掉9千美元即13%,这将导致10%的减员,也使许多领域研究项目的资助减少。法医学的资助减少30%,Hollings制造业扩展伙伴计划(Manufacturing Extension Partnership)被撤销。
  
  国家海洋和大气管理局(NOAA)总的经费减少了9亿美元,关于气候变化的研究削减19%,减少对研究机构、大学和NOAA实验室之间的合作的资助。天气和空气化学研究被削减25.4%,将会关闭空气资源实验室和停止无人机系统项目。
  
  环保署被排除支持气候变化相关研究的角色,不过继续支持(尽管是减少了额度)两个追踪和报道绿色气体排放的计划。特朗普在3月时签署行政命令,要求环保署重新审查清洁能源计划(CPP)。环保部总经费削减24亿即30%经费,科技经费削减3.17亿,44%的削减,其五个核心的计划都受到影响。
  
  总体上,2018年非国防R&D预算为571.29亿美元,比2016财年减少21.8%。
  
  特朗普的2018年预算案引起科学界一片哗然,《科学》杂志用“可怕的一天”来形容特朗普公布的2018年预算,华盛顿邮报等媒体对该事件进行了密集的报道。不仅美国科学界,世界其他国家科学界也表示抗议。中国著名的微信公众号“知识分子”于2017年3月17日发表叶水送的文章《美国科学何处去:特朗普砍科学经费扩充军费》,其中表达了中国科学家的抗议。
  
  但是,特朗普2018财年预算并没有得到国会的赞同,不仅民主党议员全部不同意,共和党议员也有许多不同意见。这充分反映在对2017年5月国会对“2017财年科研投入法案”的决定上。在之前过去7个月里,美国国会一直将多数联邦部门和机构2017年预算冻结在2016财年的水平上,这样使得它们无法开展新项目。经过几个月的商讨,参众两院在5月初终于就2017财年科研投入达成一致,正式通过《2017财年科研投入法案》。但新法案并没顾及新总统的感受,不仅维持大部分科研机构的研究经费不变,甚至大幅增加部分机构的科研投入。NIH增加6.2%,达到340亿美元,NASA增加2%,达到56.6亿。DOE的科学办公室和NSF都有小幅增长。对于特朗普在2018财年预算想要取消的ARPA-E,国会仍给其5%的经费增长。总体上,联邦用于研发的花费增长5%,达到1560亿。这表明国会不接受特朗普政府2018财年对研发经费的大幅削减。
  
  这消息使美国科学界受到很大的鼓舞。美国科学院主办的公共政策刊物《科学技术中的议题》秋季号在报道来自国会关于敲定2017财年预算的消息时,用了这样的标题“川普的预算提议:令人沮丧,但只是个建议。”
  
  2017年10月22日,美国国会通过2018财年预算案,但是这个预算案是关于税改的,关于各联邦部门和机构具体花费数额现在还没有确定下来。
  
  2  总统科学顾问的任命及其他
  
  在历届新总统就任之际,科学界认为需要优先落实的一件事情是提名和任命白宫科学技术办公室主任(OSTP),通常其人也是总统科学顾问。历届新总统就职,对OSTP主任的任命都是新政府科技政策的晴雨表。科学界对本届政府的科学顾问寄予很高希望,在总统选战结果未明时,就积极提出许多建议,例如,克林顿政府时期科学顾问N.莱恩(Neal F.Lane)领导的莱斯大学贝克公共政策研究课题组于2016年9月发布“新政府中科技政策办公室的至关重要的角色”研究报告,为新政府设立科学顾问支招。当特朗普上台以后,他们在《科学》杂志上发文,建议特朗普政府尽快任命一位在全国有威望的科学家或工程师为总统科学技术助理,并组建OSTP团队。
  
  2月份,特朗普与耶鲁大学的盖勒特(David Gelernter)和普林斯顿大学的哈珀(William Happer)会面,谈论有关事宜。不过,让科学界深感忧虑的是,这两位据称有可能担任OSTP主任候选人在科学界名望不够高,一位还是来自历届总统科学顾问从来没有过的计算机专业,只因这两位科学家政治立场和对气候变化的态度与特朗普政府一致。但后来特朗普政府并没有进一步采取措施。由于缺乏领导,OSTP人员涣散,到2017年6月,OSTP从奥巴马时期高峰的135人缩减到35人。
  
  科学界一直期待特朗普政府尽快任命OSTP主任。科学家认为,缺乏OSTP的领导限制了科学对白宫决策重要议题的支撑,包括联邦预算、气候变化、其他科学技术议题以及突然发生的危机。在特朗普政府任职半年之后,政府内部也有人透露政府也在寻找一位OSTP主任,使美国的科技政策能够反映特朗政府的优先领域和导向(国家安全、就业和经济增长)[13]但接下来并没有实际动作。特朗普政府OSTP主任空缺超过之前任何一届政府。10月份,《华盛顿邮报》和英国《自然》杂志分别以“特朗普任命科学顾问比现代任何一个总统花得时间都长”和“等待特朗普的科学顾问打破了现时代记录”[15]为题发文,表达科学界的深切忧虑。兰恩对华盛顿邮报说:“毫无疑问,特朗普政府的优先领域不包括科学和技术,与二战以来任何一位总统都相反——不论是民主党、还是共和党的总统。以前的总统不仅在第一任期间这之前就选好科学顾问,而且许多已设立他们的战略,确保美国成为科学技术的领导者。”
  
  尽管特朗普迟迟没有任命OSTP主任,但他还是做了一些重要的事请。特朗普更新了国家科学技术委员会的章程,重新授权其大部分工作组开始工作。这些工作组负责执行推进政府科学计划举措的日常工作,例如国家纳米技术计划(NNI)。政府也有意重建总统科学技术顾问委员会(PCAST)。特朗普也保留了负责监管政府数百万美元经费的纳米、信息技术研究和气候变化的三个办公室。在联邦科学机构方面,特朗普保留了NIH主任柯林斯,NSF主任France Co?rdova的位置,让科学家感到学术研究相对地没有受到本届政府很大的伤害,在食品药品管理局、疾病预防与控制中心的主任和卫生局长方面的任命也被认为公正的和适当的(不过科学界对环保署主任和宇航局局长的任命不满)。在联系私营企业界方面,特朗普上任不久于 2月27日成立美国创新办公室,由其高级顾问、女婿贾里德·库什纳牵头,以期通过汇集工商界领袖、特别是高技术企业领军人物的理念和建议,对政府进行改革。在STEM教育方面,特朗普自上任以来,一直大力推动STEM教育。2017年2月28日,特朗普签署了两项与STEM相关的法案,授权NASA和NSF鼓励更多女性学习并进入STEM领域。在9月25日,特朗普签署了一份备忘录,指示教育部长要把高质量的STEM教育、特别是计算机科学放在教育部优先领域的最前面,每年将拨款至少2亿美元实现这一优先目标。这是特朗普美国优先的一个举措,基本的目标是使美国人通过更好的教育在充满竞争的劳动力市场获得好的、稳定的工作。
  
  从总体上看,特朗普政府一年来的科技政策与上届奥巴马政府形成强烈的反差,没有把科学技术放在重要位置,与科学界没有形成一种良性的关系,在气候和能源等一些重要的领域倒退。
  
  3  分析与展望
  
  2017年12月22日,《科学》公布其评选的“年度崩溃事件”,特朗普政府与美国科学界之间“空前巨大的破裂”入选,主要理由之一是特朗普在任职一年,特立独行的共和党与科学界陷入一种很深的不正常的关系。这种破裂是空前巨大的,并没有明显地得到解决。文章称,这种疏离的一个原因是特朗普对科学议题的行动:退出巴黎议定书,环保规则的退化,妄图大幅削减关键科学机构的经费。文章指出,在任命科学顾问方面,特朗普总统比现代任何一个美国总统所用的时间多长,致使其对科学相关的决策缺乏指导。并且,科学界认为特朗普所选择几位科学部门领导人缺乏科学资质。这些行为加深了科学界的一些看法:总统和他的高级顾问对科学及其对国家健康、繁荣和安全的价值不关心。如果是真的,则标志着几代两党政策制定者获得的对科学的支持会得到逆转。
  
  特朗普政府执政一年,科学没有被置于他们议事日程上的优先位置,其一些做法确实对科学发展带来巨大的伤害。但是,不能简单地说特朗普是反科学或非理性用事,其背后有其自己的道理。
  
  首先,特朗普政府的科技政策是与其新政府执政理念和政策总目标是一致的。共和党传统上就推崇小政府、大社会的理念,特朗普上台后更是推行政府各政府部门机构改革,精简机构和人员,有效地使用纳税人的钱,称政府要成为有效率、有成效和负责任的政府,以更好服务美国人民。特别是共和党保守派议员米克?马尔瓦尼(Mick Mulvaney)出任为预算与管理局长,他极力主张删减社会安全等福利项目支出,以达到预算平衡。在他主持出台的2018财年预算案,研发经费并不是唯一遭到削减的经费,环保、医疗和外交等经费也被大幅削减。同时,特朗普对任命许多政府部门位置缓慢,科学部门并不是单独的一个。
  
  第二,科学经费被大幅削减、科学任命不被当作优先,既与共和党传统理念有关,也与美国科学建制中的一些内在深层问题相关。共和党坚持自由市场原则,认为政府不应干涉本该由私营企业做的研发。当年克林顿时期,商务部支持企业研发的先进技术计划(ATP),就常常被共和党占主导的国会阻挠。到了小布什政府时期,干脆停了这个计划。此次,特朗普政府力图取消APAR-E,就是认为那是企业应该做的事,商务部的制造业扩展伙伴计划也不是应该政府做的事。共和党一贯反对气候变化和环境问题,其中一个原因是担心政府的监管会干涉国家的经济和商业以及个人生活的选择。至于特朗普政府本届预算大幅削减科研经费,远超过以往的共和党政府,则与保守的传统基金会(The Heritage Foundation)在总统同竞选和过渡期间大幅鼓吹削减联邦R&D项目有关。他们不仅重申政府不干涉私人企业、不过度监管环境,而且称冷战以后许多政府支持的科技事业失去了正当性,使命不清,如海军从事的R&D不是为国防,而是为经济;而能源部的17个国家实验室,许多使命和任务重复,运行无效。他们更是将矛头指向OSTP,认为它在许多时候并不能代表总统管理国家科技事业,而是代表科学界表达自己的利益,且机构膨胀,主张新政府应该首当把它撤销!这与科学界的主张形成鲜明的对比。
  
  其三,在美国,科学界与知识分子大多数与民主党的价值观相一致,由于在移民、贸易等方面的主张、甚至其张扬的个性,特朗普在胜选一开始就遭到在自由主义思想占统治地位的大学及其他领域知识分子的强烈反对,以至科学家开始组织游行。很难说,美国科学家的行为是纯粹出于科学理由。到了年底,科学界也在反思。有些人认为科学界在四月份空前的游行是唤起公众的支持,但是也有一些人认为游行加重了与政府的裂痕。
  
  特朗普政府一年来的科技政策在许多方面打破了美国长期以来的形成科学界与政府之间信任关系,对科学界带来消极的影响,这也是美国正处于剧烈变革之中的一个反映。但笔者认为,这并没有对美国科学造成实质性和长期的伤害,美国两党对科学技术在国家重要性的共识并没有动摇,这从国会对2017预算案的态度充分显示出来。但是,在特朗普政府领导下,科学技术发展的重点领域和支持方式会发生变化,国防研发会加强,新能源、气候变化研发会削弱,但未必会受到那么大的影响,因为这方面的研究计划要真正撤销,也要经几年的法律程序。政府的研发政策更加注重与市场和企业划清界限,着重在于企业不能做的研发工作,同时鼓励企业加强研发。在国际科技方面合作,重点和方式也会发生变化,将会更加注重国家利益,传统对外援助部分会削弱。特朗普政府与科学界咨询的关系可能会发生变化,具有很大的不确定性,这可能会受政治和选举等多种因素的影响。
  
  樊春良,男,博士,博导,中国科学院科技战略咨询研究院研究员,文章观点不代表主办机构立场。

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